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胡宁生 2017-02-10 20:40

胡颖廉在“2016年石龙打击食品药品违法犯罪协作会议”上演讲

来源:法制网(2016年11月30日)
作者:国家行政学院副教授 胡颖廉  摄影:曹文
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    由国家食品药品监督管理总局稽查局和公安部治安管理局指导,法制日报与广东省食品药品监督管理局、广东省公安厅、东莞市人民政府共同主办的“2016年石龙打击食品药品违法犯罪协作会议”30日在广东省东莞市召开。国家行政学院胡颖廉副教授在会上作了主题演讲。
    以下为演讲全文:
    尊敬的陈院士,各位来宾,大家上午好!今天非常高兴来到石龙论坛跟各位交流和汇报一下我的一些研究心得和体会。在讲之前,我有三个心得想跟大家交流。第一个心得,就是这个石龙论坛,我之前也关注过。地方性举办的一个论坛能变成一个全国性的活动,而且已经举办了11年,应该说这是非常非常不容易的。对主办方表示敬佩和敬意。第二,就是我看了一下今天会议的议程,应该说安排的内容是非常的丰富,而且是非常的实用的。所以我打算今天整个会都给它听完。第三,我本人主要是研究监管的体制、政策,对于两法衔接,说实话还是一个外行,所以我今天主要带来我自己的一些粗浅的思考,如何在治理体系的建设和创新当中实现两法衔接,供大家参考。
    我主要讲三个问题:第一,知识性的问题。为什么要从过去的监管转变为未来的治理?这是第一。第二,是认识问题。我们如何来理解治理?治理到底是什么?第三,是实践问题。治理它在实践当中有哪些维度值得我们去把握?
    首先讲第一个为什么是治理?我记得在2014年的时候,当时国务院的分管副总理汪洋写过一篇文章,他说食品安全是一个重大的基本民生问题。也是一个重大的经济问题,还是一个重大的政治问题,这句话后来被各方面广泛的引用。有很多解读,最主要的解读认为食品安全是一个大事儿,意义重大。但是我对这个话有自己不大相同的理解。我认为这句话它透露出了更关键的一个信息是食品安全不能仅仅靠监管、靠政策、靠法律,它有社会基础,它有经济基础。食品安全首先它是一个经济社会发展阶段的表现形式。
    我在这里给大家提供一张图,这张图是我今年上半年在参与总局“十三五”规划制定的过程当中我做的一个小的研究,这里有两组数据,横坐标就是这个X轴,它是一个国家的恩格尔系数,恩格尔系数主要代表的消费水平,代表的是这个国家它的经济社会发展的阶段。这个纵坐标,它代表的是一个国家它的食品安全的质量状况的得分,横坐标的数据来源是世界银行,纵坐标的数据来源是经济学人杂志。我把这两组数据所代表的国家两两相关,图上每一个点,每一个蓝点,都代表一个国家,然后把这些数据进行一个回归之后,大家可以看到,它是一条比较平滑的曲线,而且它的相关性、相关度是比较高的。这说明什么呢?这说明一个国家它的食品安全的状况跟这个国家的经济社会发展水平是有关联的,这里面的关联就在于经济社会是食品安全的基础和前提。不同的发展阶段对应不同的食品安全问题,中国在哪儿呢?中国在这儿。我们现在的恩格尔系数大约是30%,我们国家目前的食品安全的质量得分不到70分,这是2014年的数据。
    美国在哪儿呢?美国在这儿。人家的恩格尔系数已经接近10%,它的食品安全质量得分已经高达85分,甚至是更高,这就是差别。所以我们说中国今天依然处在食品安全风险交织、矛盾并存、问题高发的阶段。这个话刚才领导在讲话的时候,致辞的时候反复提到,只不过他们是念稿子提到的,我是用数据来说明的,用学术的话语来说明的。我在这里为了加深大家的印象,把我最近调研的一些情况跟各位汇报一下。
    这个调研比较独特,不是国内的调研,我前天晚上刚刚从中美洲的一个国家,墨西哥回来,墨西哥它是一个发展中大国,我们这次去是一个培训,是中国政府组织的我们到那里去给他们免费的做官员的培训,是单位一个集体的行为,组织的行为。然后在墨西哥的首都,墨西哥城里面街上有很多小商贩,那个城市非常大,据说常住人口有3000多万,比北京、上海还要大。当时同团的一些同事,我们在街上买一些小吃,他们就问我,他说为什么墨西哥这样一个国家,它看起来发展水平没有中国高,但是它街上的小商贩总体感觉比较干净,看起来比较卫生,至少看下去,吃下去,心里是比较放心的。我跟他说,你看一看墨西哥的人均GDP是多少?他们查了查,墨西哥的人均GDP居然比中国要高。所以也是很讽刺的,这次居然让我们给他们讲扶贫,人家的GDP比我们高,还让我们去讲扶贫。我说你看一看墨西哥城的街头上走的那些人,你能不能够很简单的看出他是哪个阶层的?他到底是有钱人?还是没钱人?他说我不大看得出。我说这个问题如果放在北京、上海、广州一线城市是很容易看出来的,这就是经济社会的基础,对食品安全它的关联,它的挑战。
    这是我当时拍的图,我现场动态在看,说实话真的比我们国家那些小摊贩,至少看起来感觉要好一点。当然口味没有我们这里好,这是另外一个问题了。我想说的是食品安全首先是一个经济社会发展的阶段性问题,这个问题决定了我们国家基本面到底处在哪个面上。
    第二,有问题就需要监管来解决,监管是解决问题的一个途径,也是最重要的途径,监管不可或缺。发达国家在长期食品药品安全的监管当中,他们归纳出一个经验,叫做强大的产业和强大的监管互为支撑,这个话是谁说的呢?是美国上一任的FDA的局长,是一个美女局长说的。现在国内很多官员,很多学者都在引用这句话,强大的产业,强大的监管。中国是什么呢?我们是庞大的产业和弱小的监管。大家注意,庞大不等同于强大,我们是大、多、小、散、低,但是人家是强大。我们的监管是弱小,机构改革前后,我们的监管能力到底发生了什么样的变化?很多人说机构改革之后,我们的监管能力提升了。我说,不能这么说,至少要辩证的来看。机构改革以后,我们的监管资源是增加了,但是我们的监管能力本身到底有没有提升,还需要打一个问号。
    我在这里给大家展示了两组数据,一组数据是2012年年底机构改革之前,一组数据是今年的5月份,最新的数据。大家看一看,全国食药监系统,含市场监管系统里面专门从事食药监管的人员,人员是多少呢?目前是16万人,比改革之前多了大概600人,有人说,人多了呀?对,人多了,人均监管数量大幅度的上升,专业人员占比大幅度的下降,这就是我们所面临的问题。所以大家不要对机构改革有一个非常武断的判断,到底是好,还是不好,一定要区分来看。从我研究者的角度来看,就是一个资源增加,能力并没有提升的一个过程。那么这带来什么结果呢?这带来的结果就是我们基层,尤其是监管、检查、执法、办案这一块出现了很多令人担忧的现象。
    这是我最近的一篇文章里面的一个图,我把它叫做中国食药安全的X曲线,这不是X光线,这是X曲线。什么意思呢?横坐标是年份,从2006年到去年2015年,整整十年。纵坐标,它有两组数据,一组数据是每百万人口的药品不良反应报告书,另外一组数据是中国每年全年查处的药品案件的数量。大家看一看,这组数据很有意思,它有意思就有意思在于我们国家每年的百万人口药品不良反应报告数是不断增加,换句话说,我们信息发现能力,信息捕捉能力在增强,看到的问题在不断的增多,但是与此同时,我们解决的问题查处的案子在减少,从2006年每年查30万件,到2015年每年只查了10万件,这说明什么?我说这说明不了任何别的问题,只能说明一点,我们基层监管执法办案它的积极性在下降。这不能说明中国的药品安全状况在变好,只能说明我们的监管执法恐怕是存在许多令人担忧的地方。有人说你为什么用药品的数据呢?因为食品的数据我找不到。你到2009年的数据和2010年的数据口径不同,统计的时候会非常非常的悲催,所以我只能找药品的数据,用药品数据说明我们目前的监管到底处在什么样的情况。
    第三,讲完了市场,讲完了监管,我们讲社会。正因为是这样的一个经济社会发展阶段,正因为我们的监管面临着大产业、弱监管的结构性矛盾。因此,我们必须要有社会共治,要有治理现代化。这话是谁说的?不是我说的,去年年底十八届五中全会通过了中共中央关于“十三五”规划的建议,其中有一段,专门的一段叫做食品安全战略。
    我给大家念一念,它说实施食品安全战略,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,让人民群众吃得放心。这句话当中最关键的是中间这句,严密高效、社会共治的食品安全治理体系,当时有一些记者采访我,说胡博士,您解释一下这句话什么意思?我说它就一个意思,过去社会共治是监管的补充,现在和未来社会共治和监管它是平起平坐的关系,两者是互为补充,相互支撑。啥意思?过去监管是主要的,社会共治可能是可有可无的,需要的时候把它拉出来,不需要的时候我以监管为主。但是将来不是了,将来不管你认为社会共治重不重要,它必须是监管相平行的手段和体系,两者放在同一个平面上。这就是国家食品安全战略给我们的一个最直观的启示。
    那么具体到我们今天的主题,有什么样直接的深层次的启示呢?我认为跟我们今天主题最相关的就是不同的食品安全的问题和类型,我们要用不同的手段来解决。刚才陈院士给我们展示了一张表,那张表把食品安全风险划分为四大种类型。说实话,我读了以后非常受启发,而且讲的是非常清晰。那么我对于食品安全问题的分类,我稍有一点不同。我给它分为三大类。
    第一类,归纳为“乱”的问题,面上的乱象,不管是市场秩序,掺假,欺诈,这是人员性的恶意的、故意的、利益驱动行为,乱的问题,乱的问题要靠最严监管来解决,行政监管,刑事司法的打击。第二类问题,叫做“专”的问题,现代风险,现代性的风险,我不知道风险在哪里,不知道这个东西吃了以后长期对健康有没有害,新产品、新工艺要靠专业科学来解决。第三类问题叫做“深”的问题,深层次的矛盾,你比如说行业里面的一些所谓的潜规则,潜规则靠什么?我说潜规则最好的办法就是靠行业内部举报,没有别的办法。最简单的办法,最有效的办法,最最成本低的办法,就是行业内部举报,不同种类的问题,要用不同的手段来应对。但是我们现在恰恰面临问题多样,手段单一这样一个矛盾。所以我上个月讲了那么多形式,我给它归纳总结一下,其实它是三个逻辑关联,社会需求,消费需求决定了产业素质和产业基础,产业基础进一步决定了监管水平,理想的状况是强大的产业和强大的监管相兼容,但是我们国家的状况是低水平的需求导致低水平的供给,庞大的产业低水平的供给又导致了弱小的监管,单一的手段来应对多样化的问题,这就是我们今天食品安全所面临的挑战,这是第一个知识我要跟大家讲的,为什么需要治理而不仅仅是监管。
    第二,认识问题。如何理解治理呢?如果我跟大家说治理的概念、定义,大家肯定会睡着。所以我给大家看一张图,这张图是美国的一位华裔的教授,他在一篇论文当中提出的,他说一个有效的市场监管体系或者格局,应该是一个金字塔的格局。我在很多场合也援引这张图。什么意思?监管一个市场,不管你是经济性的监管,社会性的监管,你是金融监管,还是食品安全监管,还是环境保护的监管,它是一个金字塔的格局,手段是多样的,主体是多元的。最基础的手段,基座,你看产业基础和企业自治,就是自律,我自己管自己,自己担负起主体责任。所以刚才成立的打假协会,会长在致辞的时候,他说有八个定位,其中一个定位很重要的就是企业要担负起主体责任来,第一责任,首负责任。往上是同行间的自律,行业,你监督我,我监督你,相互监督。再往上是社会监督,媒体、消费者、专家也可以大致归为这一类,社会性的监督。然后行政监管,最后是刑事司法。大家看,在这个图当中,老大、老二、老三,从下往上数,都不是政府,而是社会、是市场、是行业,老四才轮到政府,我们今天讲的是老四和老五之间的关系,我们今天讲的社会共治,我们讲的社会现代化是老大、老二、老三、老四、老五之间的关系,我用这张图希望能够讲清楚治理和监管它的区别所在,希望能够讲清楚行刑衔接只是治理当中一个重要的话题,但是它绝对不是全部,它要放在这个治理的大框架、大环境下,它是处在这么一个地位。
    那么理想的治理体系是什么呢?
    我讲三句话,第一句话,市场发挥决定性作用,而非补充作用。第二句话,社会构建共治平台,而非被动的等待接受。第三句话,监管也好,刑事司法也好,它扮演的是警察角色,而不是我们现在或者过去很多地方的监管部门那样,它扮演的是一种保安角色。
    我这么说也许还不够明白,我在这里给大家举一个案例,这个案例也是我去年调研的一个结果,食安法规定要构建一个食品安全的追溯体系,因此它就牵涉一个问题,追溯体系谁来建?怎么建?过去我们国家有的政府部门搞过追溯体系,比如说肉菜追溯体系,你们现在到菜市场买菜,你能感觉到这个肉菜追溯体系存在吗?大家自己去感觉。这个体系有关部门在全国80多个城市,每个城市投3000万,这是花了多少财政的钱,有用吗?为什么没有?因为追溯体系本身就不应该是政府亲历亲为的事儿,政府可以主导,但是他不应该亲历亲为,我们国家法律写的很清楚,追溯体系的建设国家建制度,部门建机制,企业建体系。什么叫制度?法律法规政策,这叫制度,什么叫机制?平台、端口、标准,这叫机制。什么叫体系?这个体系本身让企业自己来建,企业一定要建了这个体系对他的发展有帮助,对他的市场扩展有意义,他才会去建。如果政府去建,跟企业不兼容,跟消费者本身不搭界,你最后建起来的体系就是一个很美的政绩工程。
    我去年年底的时候,我到东部某省沿海发达城市去调研,那个城市人口也很多,将近1000万,人均GDP也非常高。我去的第一天他们给我看了一个农贸市场。到了农贸市场以后,我看到每个摊位、档口上都挂着一块塑料牌,这个塑料牌上面画着一个二维码,我当时就问,我说这个二维码是干嘛使的?他们说这个二维码是什么阿里、腾讯这些公司为了抢占电子支付的这个市场份额,他主动到市场里来推广的。我当时听了非常有兴趣,我说难道现在买菜都用电子支付吗?他说对。为什么呢?很多原因,第一,消费者不愿意揣很多的零钱,找起来也麻烦,我用电子支付多方便,而且消费者每用电子支付一次的话,他可以获得返还,他可以抽奖,他可以收益。第二,那些摊贩本身也愿意用电子支付,这样的话他就可以不建台账了,他有一个电子台账。第三,企业也有动力,阿里、腾讯这些公司他为了扩展自己的市场份额,他当然愿意推广电子支付。
    我当时看到这个二维码,我看看整整10秒钟,看完以后,我就对副秘书长说,我说假如我们把这个电子支付不仅仅局限在商家和摊贩之间,我给它往上延伸,延伸到商家和上游的批发商之间,再往上延伸,延伸到批发商和农业合作社之间,再往上延伸,延伸到农业合作社和田间地头的农民兄弟之间,这一整串的链条串起来,它就是一个什么?这就是一个追溯体系呀。这个东西并不复杂,技术上可能有一些难度,需要操作去解决,我想说的意思就是说在一个治理体系当中,它真正要做的事情其实是两件,第一件事情,我要保安全,我要做监管,你必须要把这项工作和行为嵌入到产业当中,让企业感觉到这个事儿对我有利,而不是政府强加给他的。第二,你这些事儿做出来一定要让社会被激发,而不是他被动的接受服务,是他主动去获取服务。
    也正是从这个意义上来说,在一个理想的食品安全治理体系当中,三者边界的划分,我在这里再讲三句话,凡是与企业利益可以兼容的,原则上都交给市场。凡是普通民众用自己的能力就能判断的,理论上都留给社会。市场和社会都解决不了,都搞不定的这些事儿,剩余,剩下的这些事儿依靠公权力进行介入。政府可以主导,可以引导,但是政府监管部门绝对不要所有事情亲历亲为,如果你亲历亲为了,那就是当保安,如果你真正的摆正了自己的角色,那才是当真正的市场经济、市场秩序、食品药品安全的警察。这是我要讲的第二个关于认识的问题。
    第三,关于实践的问题。说实话,要提政策建议,对于学者来说是最难的。所以我在写文章的时候,包括在这种场合讲的时候,我是非常谨慎的去提一些政策建议。学者的意义和价值在于研究清楚一个问题,具体怎么决策,那是政府部门监管者他们的决策,我们是提出我们的一些知识贡献。
    我提三点,第一,监管体制下一步到底怎么改?跟我们今天的主题行刑衔接相关的,第一,现在国家食药总局提出了监管执法队伍,监管人员要专业化、要职业化。我非常认同,但是我在这里要提出的一个建议稍有不同,我认为专业化和职业化从某种意义上来说是很难的。尤其是现在机构改革的这样一个大背景下,你希望全国26万监管人员都专业、都职业,越是到基层的所、分局,他要更专业、更职业,什么都懂,这是不可能的。
    那么一个替代的路径是什么?一个可行的路径是什么?我提一个词,叫做专注化,或者叫做专职化。一个人专注的就做这一件事,就做食药监管。你一个市里面的、县里面的市场建管局,我划出60个人、50个人,专注就管食品药品监管,不像现在综合监管,综合监管的综合性,专注化恐怕是现在地方对于提升监管执法队伍素质和水平可行的,也是一个比较便捷的路径。
    第二,叫做综合协调的常态化。大家可能有一个感受,我到很多地方调研,说这个机构改革以后,名义上是增加了食药监管能力,更加重视了,地方政府负总责,属地责任。但是实际上大家认为这个协调的职能,在今后改革相比它是提升了,还是下降了?它实际上没有提升,某种层面还下降了。为什么?这里面原因有很多。那么如何让这个综合协调的能力提升呢?有的地方有一个经验,我记得这是去年一个现场会的时候,一些省份提出来的经验。他给了常态化的协调,比如说食安 公安 农药,三安联动,搞一个大屏幕,搞一个指挥中心,日常每个礼拜就在这里面办公,而不是一年开两次会,进行会议上的协调,他进行办公室面对面的、常态化的、日常化的协调。第三,县区局、基层所监管事权划分的差异化,最后一个是政府部门责任体系综合化。
    这是关于监管体制改革我的几个不成熟的建议。
    第二,监管和产业的关系,监管如何来助推产业的发展。我记得我刚才说过一句话,一个理想的治理体系当中,监管和产业一定要兼容,你只有把安全嵌入到监管行为和监管政策本身当中,企业才会有动力,市场才会有积极性。那么跟我们的行政执法、监管执法行刑衔接,如何调动地方政府的积极性呢?如何助推供给侧的改革呢?这里面同样有几个关注点,现在提的叫做双罚制,在食品药品的违法犯罪当中,中国跟国外有一个非常大的区别,国外它一处罚就能够处罚到自然人。比如说美国,美国FDA有一个黑名单,就是行业进入,你在药品申报当中,如果经常做虚假的申报,我给你列入这个黑名单,你20年、10年,甚至终身这个行业里面任何企业都不能雇佣你了,而且这个雇佣不是说雇佣你去做药品申报,不是这个意思,就算把你雇佣到那个企业里面做大厨、炒菜,也不行,这就是黑名单。这都是个人,都是自然人,极少极少有企业。但是我们中国呢?这个法律体系就比较奇怪。
    我们一旦一个企业出了事儿,我们首先罚的是企业,狠罚的是企业,不仅罚款,还有吊证,停产,你要这么做的话,你不就是把安全监管跟产业发展不兼容吗?两者不支撑吗?你想一个地方政府,这个企业是一个大企业,龙头企业,对地方财政很有支持,我把它吊证了,不能生产了,就业、税收、财政都会有影响,地方政府能支持你吗?当然不能支持。我们能不能也学学国外的做法,我们更多的把这个责任落实个人上,自然人上,而不是落实到这个市场主体法人企业上,这恐怕是需要我们思考的。只有这么做,才能真正的调动地方政府的属地责任的积极性。说得大一点,用我们现在时髦的话来说,助推供给侧的结构性改革,而不是监管部门自己玩,我只说安全,我只说监管,我只说处罚,要这么玩下去的话它不可持续,不可长久。
    第三,社会共治。社会如何来共治?社会共治有很多机制。这个不一一展开了。跟监管执法相关的,我提一个观点,其实也是一个案例,供各位参考。我们现在在很多领域只要是行政监管部门,你到任何部门去调研,因为我也做一些跨部门的研究,什么环保、质监、工商、安监,我都做一些研究。只要你去调研,他一定会说我的监管执法力量不够,人不够,装备不够,钱不够,他一定会说,这也很正常,没有人说我的人是够的,人不够,编制不够,现在这样一个环境下用什么办法来解决?你靠增加编制已经不可能了,所以我们必须要想招儿,如何用政府监管来撬动社会的积极性,引入第三方的力量来提升监管能力、执法水平。这里有一个案例是什么呢?我举一个安监的案例,也是一个监管部门,安监据说没有被作为执法部门,安监,县里面一个安监局有多少人?不会超过20人,管的东西非常多,大安全。怎么办?他知道自己没有办法通过编制来解决问题,所以他就想了一个招儿,他说我搞一个职业资质,叫做注册安全工程师,就相当于律师。律师是要考的,注册安全工程师也要考,很难考,考过以后给你一个证,三个有证的注册安全工程师可以组成一个安全事务所,就跟律所一样,可以承接监管部门委托给他的业务。就这么一个转变,他实现了几个飞跃,第一个飞跃,过去是用编制养人,现在是用合同养事儿。第二个飞跃,过去我们说监管部门专业化水平不高,监管人员专业素质不强有待提升,那么用这么一个办法,政府购买第三方服务的办法,社会参与的办法它的专业水平高不高?我说当然高。为什么?他是考过注册安全工程师的,如果这个人还不专业的话,没有人比他更专业了,他才是真正的专业人员。
    第三个飞跃,从过去监管者和被监管对象之间二元线性对立关系,转变为一个三角形的金字塔关系,上面是监管者,下面是第三方,这边是被监管对象,是委托第三方监督他,监管者作为一个治理者和协调者,这个案例并不复杂,但是它就是一个社会参与、社会共治,监管部门如何借助第三方提升监管能力的一个案例。
    讲了很多,都是作为学者的一家之言,各位在一线掌握的素材比我真实,比我丰富,有讲的不当的地方请各位多多指正,如果有启发,我想我就达到我这个交流的目的了。谢谢大家!

胡宁生 2017-02-10 20:42
来源:学习时报
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    食品安全是“产”出来的,也是“管”出来的。越是强调市场机制和社会共治的作用,就越要提高政府监管的严格性、有效性和公正性。强化技术支撑,构建以信用为核心的新型监管模式,用信息化提升政府治理能力,是“十三五”期间食品安全监管模式转型的方向。
    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,实施食品安全战略,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,让人民群众吃得放心。这是中央首次用单独成节的方式在五年规划建议中阐述食品安全,显示出该问题的重要性和紧迫性。值得注意的是,它不仅从社会治理创新角度提出食品公共安全,还将其纳入推进健康中国建设的范畴,并最终立足到坚持共享发展,着力增进人民福祉。如何理解食品安全战略的背景,把握食品安全“十三五”规划的内涵,都值得深入探讨。
当前我国食品安全基本形势
    大产业,弱监管。发达国家历史表明,食品安全事件的爆发都是在农业人口数量下降到总人口的50%以下时出现的。当前我国常住人口城镇化率已达到55%,随着食品加工业的扩张,从农田到餐桌的链条越来越长,发生问题的概率增加。同时我国城乡恩格尔系数处于35%左右,社会整体消费水平不高,各种层次食品消费需求交织,低端市场的广泛存在诱发企业机会主义行为。复杂的消费结构催生出“多、小、散、乱”的产业结构,截至2014年底各类有证的食品生产经营主体数量已达1100多万家,无证的小作坊、小摊贩、小餐饮更是不计其数,食品安全的产业基础极为薄弱。监管主体和对象比例严重失衡。“大产业,弱监管”的矛盾十分突出。
    不设防的农村,高风险的城市。食品安全的内涵可分为数量安全、质量安全和营养安全三个层面,其中数量安全与质量安全具有内在冲突。中国用全世界9%的耕地养活了20%以上的人口。这一成就的代价是每年消耗32万吨农药,250万吨农业塑料薄膜和数千万吨化肥。粗放的农业生产模式过度依赖化学投入品,农药残留已成为食品安全最大的风险。食品产业是全过程链条,食用农产品源头治理压力加大必然传递到下游生产加工、流通消费各环节,过去发生的三鹿婴幼儿奶粉事件、瘦肉精事件都说明了这一点。随着城市流动人口增多,“生人社会”滋生了各类利益驱动行为,安全风险不断聚集。为回应消费者诉求,政府加大了城市食品安全监管力度,但城乡之间基本监管服务并不均等,“问题食品”又转而流向农村监管薄弱地带。于是,“不设防的农村,高风险的城市”成为双向恶性循环。
产业和社会:食品安全战略的两大支柱
    “十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段,也是食品安全工作爬坡过坎的关键阶段。要积极谋划食品安全“十三五”规划思路,跳出线性监管思维,将食品安全嵌入经济新常态、社会治理创新和生态文明建设的宏观战略布局,更加注重改革的系统性、整体性、协同性。在新的范式下,食品安全不再被视为单纯的行政监管工作,更是促进经济发展和社会进步的过程。
    培育高素质的产业。政府像过去解决温饱问题一样,把获得质量安全的食品作为一项基本公共服务提供给全体国民。不仅仅是被动应对食品安全事件或守住系统性风险的底线,更要从产业源头主动预防食品安全风险。规划应当在发展和安全之间寻求均衡点,在强调监管政策的约束作用的同时,发挥产业政策的激励作用。通过优化产业结构进一步保障食品种类和数量供应,提升企业诚信意识和守法观念,解决食品质量安全问题。推动重点产业转型升级发展和食品品牌建设。在农产品种植养殖环节,大力扶持农业规模化、标准化生产,推进园艺作物标准园、畜禽规模养殖、水产健康养殖等创建活动。在食品生产和流通环节,推动肉、菜、蛋、奶、粮等大宗食品生产基地建设,引导小作坊、小企业、小餐饮等生产经营活动向食品加工产业园区集聚。尤其是加快婴幼儿配方乳粉企业良好生产规范的实施,严格行业准入和许可制度,以“挑选赢家”的方式推进企业兼并重组,鼓励企业做优做强。与此同时,保护和传承食品行业老字号,发挥其质量管理示范带动作用,用品牌保证人民群众对食品质量安全的信心。
    引导全社会共治共享。“民以食为天,食以安为先”,食品安全具有最广泛的命运共同体。现代社会食品安全风险的多样性决定了治理主体的多元化。当前消费者对食品安全基本知识的知晓率偏低,自我维权意识和主动参与行为较少,不健康的饮食习惯和不科学消费方式带来诸多食品安全风险。因此必须改变监管部门“单打独斗”局面,实行党政同责、社会共治的工作格局。坚持重心下移、力量下沉、保障下倾,把食品安全纳入城乡基层社会治理体制创新,使其成为党的群众工作新内容和基层自治组织新职能。落实新《食品安全法》规定的科普教育、风险交流、典型示范、贡献奖励等机制,调动企业、消费者、社会组织积极性。建立统一的食品生产经营者征信系统,研究和推进将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩,充分发挥其他领域对食品安全失信行为的制约作用。需要强调的是,划分各主体间边界的原则包括三点:与企业利益兼容的都由市场解决,普通消费者可以判断的交给社会,必须依靠公权力介入的才留给政府。
提升食品安全治理能力
    食品安全是“产”出来的,也是“管”出来的。越是强调市场机制和社会共治的作用,就越要提高政府监管的严格性、有效性和公正性。在日益开放的经济体中,企业呈现“井喷式”增长,“人海战术”“靠腿监管”难以发现恶意违法行为和关键风险点,需要开展动态监控。强化技术支撑,构建以信用为核心的新型监管模式,用信息化提升政府治理能力,是“十三五”期间食品安全监管模式转型的方向。
    明确重大工程和重点项目。一是实施全程监管,建立食品安全全程追溯制度和质量标识制度,实现来源可查、去向可追、责任可究、真伪可辨。二是实施智慧监管,建设国家食品安全信息化监管平台和国家、省两级数据中心,并为基层执法人员配备移动执法终端。通过挖掘风险监测、投诉举报、日常监管、执法稽查、互联网舆情等大数据背后的隐形问题,精准发现行业“潜规则”。三是实施信用监管,整合县级食品安全检验检测资源,建立食品安全信用档案。监管部门依法及时公布食品企业许可备案、抽查检验、违法行为查处情况等信息,用“黑名单”提高监管震慑力。
    拓展多元化投融资渠道。许多人都把食品安全看作“花钱”的事,谈到监管就是政府财政投入,这种观点是片面的。并非所有监管工作都需要政府出资、建设、实施,还可积极引入政府和社会资本合作(PPP)、政府购买社会组织服务、第三方参与治理等方式。正如绿色转型催生了庞大的环境保护产业,监管大数据、检验检测、产品追溯等“食品安全产业”也完全有可能成为新的经济增长点。让食品安全事业能“赚钱”,这在大众创业、万众创新的背景下显得尤为现实和紧迫。


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